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“十四五”期间地方国资国企改革趋势研判
时间:2020/3/13 12:55:15   来源:南京卓远   作者:国资国企大讲堂 浏览:

“十四五”期间地方国资国企改革趋势研判

2020年是小康社会全面建成之年、 “十三五”规划收官之年, 也是“十四五”筹划之年。承上启下阶段,国内外形势又出现了新的变化,国资国企改革将如何深化推进?城投公司如何结合政策要求向改革要动力、要活力、要竞争力?

以下对国资国企当前还存在的问题和“十四五”规划背景进行分析,研判地方国资国企“十四五”改革的趋势。


一、新一轮国资国企改革推进5年,还存在一些问题


2015年,国家深化国资国企改革,逐步出台了“1+N”系列政策体系,在国有资本布局调整、国资监管方式、国企内部综改等方面都有诸多有益探索。多地整合资产组建了一批城投控股集团、国投集团,资产规模达千亿级。

例如襄阳市汉江国投集团通过三年重组,资产规模从几百亿发展到约1500亿,三亚市19家国有企业重组,构建“2个平台+6个产业集团”的国有企业发展新格局,成都市20户市属一级企业重组为13户,平均资产规模由459亿元增至861亿。

还有一批大型国企集团开展了混改、两类公司、员工持股、职业经理人引入等多项探索,地方国资国企改革成效显著。但和成熟的央企、大型上市集团等市场化企业相比较,地方国资国企改革还面临几个突出问题:

1、部分地方经营性国资尚未形成统一监管,产权不清晰,产权改革还有很大空间

整合存量资产资源,做大国企,是提升国资国企控制力的重要方式,散落在行政事业单位的资产资源、僵尸企业、未确权资产、集体企业甚至行政事业性资产,都是潜在被整合对象。

一部分步伐较快的地区,通过城投类国企集团,已经开展了一轮甚至多轮的国有资产整合,形成了国有资产的规模集聚效应,降低了融资成本,缓解了财政压力,但也还有不少地区,尤其是欠发达的区县地区,该项工作推进并不理想。

2、国资布局结构不合理,国有资本未能高效发挥资源集聚、功能保障、产业结构调整作用

有些地方开展了区域国资布局重组,但调整优化结果并不理想,产业集中度不高、国资监管企业数量过多,缺少大型集团为支撑载体,整体竞争力和财政贡献度也较低。

这导致传统产业重合,产能过剩,新兴产业渗透率不高,不能发挥产业结构调整带动作用。功能保障不到位,不能满足当地经城市建设和经济发展要求,另外,产业引领作用也未充分实现。

3、混改探索,重“混”轻“改”,混改实施比例低,改革未见明显实效

首先,混合所有制改革最大的问题是改革实施基本处于试点阶段。

相比于国企数量而言,混改比例还很低,经营性国有企业基于市场机制有动力、压力和能力去实施混改,但是,不少附有功能类性质的大型综合国企城投集团,在开展混合所有制改革方面还是“白卷”。

其次,部分省市存在混改技术不明和心理疑虑问题。

“与谁混”“谁混谁”“怎么混”,相互混淆,认知不清。相关部门或负责人甚至担心混改会造成国有资产流失而被追责,造成迟迟不推进的矛盾现象。“混改做好了可能有功,但做不好就会被质疑”,这个心理悖论确实存在。

第三,部分已经开展的 “混改”实例,存在“一股独大”现象。

民营资本权益无法得到根本保障,实际上也没起到完善法人治理结构有效制衡的目的,被混企业很难真正参与企业管理,缺乏经营话语权,这个问题也很常见。

因此,各地方国企的综合改革进程进度不一,改革理念和改革成效都存在参差不齐的现象,如果说央企改革处在“发达”水平,那么,众多地方国资国企改革则仍处于“初期发展中”,差距较大,另外,区域及主体不同改革进度分层分化也较为明显。


二、看清“十四五”宏观局势,把握改革和转型背后的力量


“十四五”期间,国资国企改革主要受几个方面因素的影响,一是国际形势变化并影响国内形势,进而影响国资国企改革;二是国内经济发展形势;三是国企作为企业属性,自身发展规律促发的内部综改。

1、国际环境背景

一是中美竞争格局。美国在贸易谈判时一直提到中国要加大国企改革力度,这会直接倒逼国内国资国企改革的进度。美国回归实体制造,在关键技术领域对我国进行设卡,会倒逼国内在技术领域进行科技攻关,国企在相关领域有很大介入机会。

二是全球化趋势中存在一些逆流。英国脱欧、美国退“群”,都影响全球化进程,逆全球化导致全球市场碎片化,影响我国作为制造业大国的规模优势。

三是全球区域治理框架逐渐增多,重构游戏规则。 TPP和TTIP、CPTPP、EPA轮番上演,会重塑世界贸易版图,对我国等新兴经济体形成反制,对我国“一路一带”倡议形成冲击。国内基建产能若不能得到有效释放,将会加剧国企生存困境。

2、国内环境背景

一是经济在新常态平台运行。受传统行业产能过剩、房地产市场“泡沫”、巨量地方债务、制造业低成本优势不复存在、基建投资放缓等因素影响,“十四五”期间,经济将处于新常态运行。

二是加大高质量发展的实施力度。从传统到现代,从粗放到精细,从速度到质量,无论是经济发展还是企业发展,特别是国企改革发展,都将步入高质量发展阶段,基建及房地产放缓缺口也需要高质量发展来补齐。

这就要求企业在发展理念上进行转型,在治理效益、管理效益、经营效益方面进行突破创新,在发展动力转换方面进行提速换挡,这都有利于“十四五”期间国资国企改革的加速落地。


三、洞察地方国资国企“十四五”改革趋势,运筹国企发展腾飞


十八届三中全会后推进的本轮国资国企改革,存在两条战线,一条是国务院国资委对央企的深改;另一条是各省结合中央要求、市县结合省级要求,并参考国务院国资委政策推进的各类综合改革。

相对于央企发展,地方国资国企改革更强调区域国资布局优化、经济支撑、国资内功打造等方面。“十四五”期间,地方国资国企改革将会进一步加速,向高质量发展迈进,国资监管机构的监管改革以及国企内部经营管理改革都会受到较大影响。

1、“十四五”期间,地方国资监管的五个趋势

第一、地方国资国企将被纳入全国国资监管大格局,成为国资监管“一盘棋”的重要组成部分

很长一段时间以来,国资监管格局基本属于央地、省市、市县区三级监管格局,虽有相关政策意见指导,但基本上各司其职,独立监管,互不干涉。在政企分开推进背景下,为剥离政府信用,强化国企独立性,国企监管逐步从财政系统转向国资系统,地方、省级、国家国资系统逐步融合,职能条线渐趋清晰,再结合中国特色社会主义制度的优越性,这一转变趋势有加速倾向。

事实上,2019年国务院国资委已经明确提出,要凝聚全系统之力,争取用2至3年时间,构建国资监管大格局,形成国资监管“一盘棋”的局面。未来,地方国资规划和地方国企规划,将会被纳入“十四五”全国国有资本改革和结构调整规划中。

这将解决几个关键问题:一是形成全国国资“一盘棋”视角,有利于国家增强对国资国企的控制力,符合当前政策要求;二是提高全局统筹发现问题和解决问题的改革能力,解决区域国资国企改革代际差距过大问题。

第二、依据属地产业结构现状和布局要求,完成新一轮地方国资布局优化,更强调对关键技术领域和公共卫生、安全产业布局

国资布局优化调整,包含两层含义,一是国资归集,沉淀散落在各处的资产归集,属于产权改革;二是国资结构布局调整,包括存量国资经营主体结构调整和增量国资投资布局。其中,全国地方国资布局方面,笔者认为大概又分为两个系统:一是一般性国企经营的国资;二是城投类国资。

“十三五”期间,中等以上发达地区国资基本开展过一轮布局调整,如重庆以大数据智能化培育企业发展新动能,市属国企战略性新兴产业产值比重突破30%。“十四五”期间,城投这类国资“新军”将会在一般地市、区县全面开展布局优化调整,传统国资“老军”的生存空间将加速收窄。

其他方面,鉴于中美竞争及逆全球化的趋势,我国将加大对关键领域和技术的控制力,除了民营企业正常拓展布局以外,国资国企将会不断渗入,把握主动权,由合作合资逐步实现实际控制,这也是有远见有梦想的城投公司的巨大产业发展机会,因为每个介入的企业可能都是一个优质上市公司。

最后,受新冠肺炎疫情影响,未来五年内,在公共卫生安全和公共服务领域,如医疗、医药、防护、卫生环境、康养等产业将会获得巨大政策扶持,投资规模估计可达数万亿级别,城投作为地方国资承载主体,和地方产业发展的主力军,这是未来他们产业发展最大的机会之一。

第三、“管资本”为主的授权经营体制建设基本成型,国企将获得更多“自治权”

去年,国务院国资委发布的“以管资本为主”的实施意见,强调紧紧围绕“管资本”这条主线,要求做好五个“管好”:优化配置,管好资本布局;增强活力,管好资本运作;提高回报,管好资本收益;防止流失,管好资本安全;加强党的领导,管好党的建设。

管资本和管资产不同,管资本本质是抓大放小,抓结果放过程。这是提高国资国企“自治”的必要举措,是监管理念的转变,从直接管理向出资人管理转变、从关注企业个体向整体转变、从行政化管理模式向市场化发展方式转变、从注重规模向注重效益转变。

管资本授权体制改革,主要实现方式是国资委权力责任清单,通过制定、动态调整,真正厘清监管机构和企业管理边界,助推国企质量再上新台阶。清单制管理在上海世贸区试点后,效果良好,已逐步在全国多领域推开,“十四五”期间,管资本授权经营体制改革将会加速深化,监管机构和国企的边界终将越来越清晰。

第四、混合所有制改革在中大型地方国企,尤其是中位以上城投公司逐步落地,不止强调“混”,更侧重“改”的效果

从2013年到2018年期间,各省区市实施混改企业超过5000项,引入非公有资本超过6000亿元。“十三五”期间,混改取得了很大的成就,但作为国资国企改革的突破口,还有很大提升空间。

2019年11月,国资委发布了央企混改操作指引,强调了“混资本”和“改机制”相关环节操作要点。混,强调了国有资本层面的改革,包括混改战略体系、确定股权比例、资产评估、产权交易等;改,强调了国有企业层面的改革,包括落实董事会职权、三项制度改革、中长期激励机制等。

“十四五”期间,中等规模以上的城投类国企都要思考如何更好的实施混改,充分融合资金、人力、技术等要素优势,借好外力助推自我发展。

第五、鼓励优秀国企以IPO为抓手,实现经营资产证券化,提高国有资产增值率

IPO不是新鲜事,但近期在城投类国企成功案例并不多,之前案例多以房地产资产上市为主,目前借鉴意义不是很大。笔者认为,IPO是优秀城投公司多项国资国企改革举措实现的最好方式之一,IPO是城投实现效益目标、国企改革目标、管理目标的综合抓手。

随着注册制的加速推进,“十四五”期间,将会有一大批国企尝试IPO,至少以IPO为目标进行自我革命,推进内部综合改革。IPO这个抓手的使用,需要政府、国资委系统、财政系统、国企通力配合谋划,不仅要经受时间、行动、改革考验,更会考验决心和勇气。

2、“十四五”期间,地方国企内部综合改革将在四个方面强化

第一、城投从“融资端”向“投资端转型”

平台公司改革,自2014年43号文和2015年预算法实施后,成效显著。改革后,各地组建了一大批集团控股型投融资平台,明显集聚了资产规模、提升了信用评级、优化了资产结构,降低了融资成本,反哺了当地经济发展,做出了突出贡献,这为中小城投公司树立了标杆。

“十四五”期间,城投和政府信用逐步剥离,城投市场化自主发展,经营和投资自主权将会进一步得到提升,城投公司融资平台属性将快速弱化。但是,城投和纯市场化的一般国有企业在金融机构眼中还有很大差别,打造地方大型国资集团,有利于实现融资目标。

第二、城投类国企集团资产规模会变得越来越大,大鱼吃小鱼、快鱼吃慢鱼现象会反复上演

地方区域国资大整合,布局大调整,是按行业如城投、交投、水投等独立存在,还是一家国投领军,统领全部各个“投”,各地国资发展程度不同,表现形式也各有不同,但整合规律将逐步成型:大鱼吃小鱼、快鱼吃慢鱼,而且这不会只发生一次,反复上演。

因此,作为地方国有企业,没有规模优势就是生存和发展的最大风险,大型城投会通过国有资产资源整合集聚,大力整合各个小国企小城投,步伐较快的城投会整合步伐较慢的城投。

第三、城投转型和国企改革并行,互为补充

国资国企改革、城投转型、“十四五”发展规划及落地,三者互为融合补充,根据阶段工作目标不同,不同部门政策要求不同,在“十四五”期间具体落地举措会有不同。城投转型更强调从政府平台向市场化企业转型,即市场化转型。国资国企改革辐射范围更广,改革时间更长,改革内容更多。“十四五”期间,转型和改革缺一不可。

第四、国企内部其他综合改革展望

国企高质量发展有个特别明确的要求:经营效益高质量。这就需要在国资委对国企负责人的经营业绩考核方面去落实。因此,对国有企业高管团队来说,既要完成政府交办的各项任务,又要考虑市场化经营效益创收,这不是一件简单的差事。

“十四五”期间,职业经理人引入也将在基础较好的市场化城投铺开,发挥人力资本要素价值最大化。同时,在智力密集型国企内部,员工持股和股权激励将会得到推广和加速,经营效益和员工能力要素挂钩,本质上是合理的,能够有效实现企业自治目标。

结语


总之,国资国企改革推进广度和深度受各项因素影响较大,为平衡各个内外部要素,“十四五”期间,改革将会继续加速,将会深刻影响每个地方国企尤其是城投类国企。历经多次改革已步入新台阶的城投,会在新台阶构筑新平台,并以此为基础继续向上改革突破,中小城投国企则更需要利用政策倒逼自己完成转型蜕变。

邓小平说,改革是中国的第二次革命,十四五国资国企改革是迎合新常态、新时代、新消费观念、新发展理念的革命,这种革命我们要欢迎、鼓励并支持,惟改革者进,惟创新者强,惟改革创新者胜。


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